Photo courtesy of 政府檔案處/康文署/城規會
上期提到，閱讀陸續解封的英國檔案和本地檔案，我們看到天水圍曾是香港前途問題角力的前沿，比如英方希望批出跨越九七年的天水圍地契，解決整個香港的治權及主權問題，只是如意算盤未能打響。到了1982年，當局卻動用公帑回購巍城旗下的488公頃漁塘地，並協定共同開發天水圍。進一步翻查1980至1996年間的政府密檔和相關文獻，本文揭露天水圍於1984年簽署《聯合聲明》後13年的過渡期裡，如何因官商同謀、產業轉型和樓市等因素影響區內發展規劃，逐漸成為今日大家口中的「問題社區」。
巍城計劃「亂入」發展策略？
過往文件揭示港府早於1970年代，已研究發展新界西北，1977年4月，財政司夏鼎基於立法局審議撥款法案二讀辯論上稱，會研究探開拓九龍及新界可供發展的區域，配合當局檢討土地政策。同年5月，由工務部門代表及行政局非官守議員組成「土地闢增特別委員會」，開始評估正進行或策劃中的發展計劃提供的土地面積、土地可動用時間，及探索更多具發展潛力的地區，報告列出11個考慮發展的地區，其中包括鳳降村和流浮山一帶，範圍包括今日的天水圍。
1980年1月，前新界拓展署委託顧問公司，勘查新界西北區發展潛力，研究報告提出分為兩部分的首選策略，當中主要增長策略（a strategy for major growth）建議發展一個有68萬人口的市鎮中心，該市鎮中心卻「座落」在本是由「巍城」提出供50萬人居住的純私營新市鎮。
顧問團隊在報告中表明，研究是假設港府仍未審批「巍城」的發展計畫下撰寫，而行政局是於1982年正式否決「巍城」提出的計劃，因此顧問團隊在撰寫報告時，就私人企業在新界西北發展策略中該擔當甚麼角色，與政府引起爭論。報告中的政府部門意見彙集（Department comments），引述時任經濟司謝法新的觀點，質疑如果報告中的發展策略過於依賴由包括「巍城」在內的私人企業徵集土地，當局將會難以控制發展步伐，更未能平衡區內發展需求。惟顧問團隊反駁，即使發展策略涉及私人企業在新界西北區的土地，企業可因擁有土地單一業權的優勢，從而協助政府推行發展策略，減低當局的財政負擔和收地的阻力。
「無形之手」操縱社區發展
公眾討論天水圍社區問題時，經常聚焦在區內樓宇密集、毫無生氣的街道、欠缺社區支援等事情，導致倫常慘劇頻生而稱之為「悲情城市」。港府和「巍城」合力促成的一隻「無形之手」，已決定了區內土地發展格局和社區肌理，為天水圍社區問題種下禍根，影響居民生活至今。
1982年7月29日，港府與「巍城」及天水圍發展有限公司簽訂私人備忘錄，港府以$14.6億回購對方全數漁塘地，協定天水圍488公頃漁塘地的發展安排。根據備忘錄協定，政府和「巍城」將會分期發展天水圍，首先將南部169公頃（35%）劃為發展區（Development Zone），來安置135,000的人口，而屬今日天水圍北部的預留區（Reserve Zone）連同餘下的共22公頃土地則會撥作土地儲備，由政府全權決定日後用途。雖然政府能在發展區範圍中130.2公頃（77%）的土地內劃出鄰里商鋪的商業用途，惟規模上受到限制——不能令天水圍公司在其38.8公頃（23%）土地，即是今日嘉湖山莊屋苑和市中心地段提供的商業設施在商業上變得不可行（not commercially viable），代表政府不能興建太大的商場，以免令發展商利潤減少。
據解封的前拓展署於1986年8月《天水圍發展大綱圖OD／TSW／3註釋說明書》所述，發展區內92500平方米商業樓面面積中，巍城在其所屬土地上可發展75000平方米（81%，其後獲放寬為135000平方米），遠多過房屋署發展天耀邨和天瑞邨所獲得的17500平方米（19%）總和，另外巍城於1987年8月，反對當局在天水圍33區（即是今日的柏慧豪園）興建公營街市，導致區內居民長期只能利用天耀邨及天瑞邨的街市購物，直至1999年天水圍市地段第4號的購物商場（今日置富嘉湖）落成為止，這不但反映政府在天水圍只可提供十分有限的公共出租空間，當中還牽涉了龐大的商業利益競爭。
即使協議已於2002年撤銷，但對社區發展帶來的影響仍然存在：時至今日，城規會仍在《天水圍分區計劃大綱核准圖》限制該地段改建或重建的最大總樓面面積，均不可超過135000平方米，而受制於政府和「巍城」間的土地發展面積和業權協定，當初擬建市中心上蓋發展於1989年擱置，更被分拆成三個地段發展，直至今年初，市中心輕鐵總站上蓋住宅項目才正式動工。
由1992年4月首批居民入住，直至1999年多個資助房屋及嘉湖山莊落成為止，天水圍發展區人口急劇增長逐漸令社區配套負荷加重，這個看似美好的新社區亦正因官商之間的協議，開始暴露其規劃上的缺陷，今日區內商業空間被地產商嚴重壟斷的現象，源於當局積極減少干預商業活動，又把街市在內的公營設施和服務轉由私營機構負責而造成，這不論港英或特區政府皆要負起責任。
地產商支持限制批地
除了私人備忘錄之外，公眾往往歸咎當局於1997年提出的「八萬五建屋計劃」——在天水圍興建過多房屋導致區內發展失衡，，然而事實上並非完全如此，這須從1984年簽署的《中英聯合聲明》說起。我們翻閱了數份涉及天水圍長遠發展的報告，發現中英雙方在本港過渡期內，透過成立土地委員會握緊土地資源分配大權，有份推高樓價和地價，繼而影響港府落實房屋政策的步伐和方式，令天水圍在1990年代後期的規劃深受影響。
在1985至1997年政權移交前，本港土地契約事宜需由根據《聲明》附件三成立的中英土地委員會（土委會）審批，該附件的條款四限制港府每年批出不多於50公頃土地作房屋發展，批給房屋委員會土的土地則不受限制。當時不少香港地產商都贊成限制批地做法，並曾向土委會要求「不能多批土地」，以保障原已擁有的土地的潛在利潤。地委會中方首席代表陳榮春曾稱，中方在過渡期間是考慮到「香港經濟與社會發展的實際需要」，於是透過放寬批地限制以「改善市民居住條件」。地委會在1986/87至1993/94年度間，每年批出約30至40公頃土地作房屋發展，到1995/96年度已增至77公頃，而到1996/97年度更增至90公頃。除了土委會手握批地權力，本港地產商更透過囤積土地、控制樓宇推出時間的手段推高樓價，加上90年代香港人口增長急速、包括中國資金在內的外資流入本地物業市場、銀行負利率等因素，皆促成香港90年代地價、樓價、租金高企的局面。
由「中港橋樑」變成「徙置區」
從人口因素看，香港在1990至1992年的人口增長率，達0.4至1.3%，1993年更達到2%（即117800人），是由回流本港的移民、外來移民、外地勞工等人數增加所致；而本港平均住戶人數，由1981年的3.9人，下降至1996年的3.4人，可見當時社會模式轉變亦使房屋需求增加。
1994年6月，港府發表《土地供應及物業價格專責小組報告書》，提出多項冷卻樓市的措施，當中因應估計每年最少7500伙單位的需求，建議在2001年前興建最少45000伙單位，有需要時甚至增至60000伙；專責小組又在全港各區物色到30公頃土地，供房委會在1998至2000年間興建至少20000伙單位，而天水圍逾210公頃土地儲備因此成為小組覓地目標之一，並期望加快規劃和基建工程，以配合三號幹線於1998年中通車後，方便居民遷入區內新建的房屋單位。
專責小組報告目標，自然成為預留區發展藍圖研究的首要任務。研究建議在預留區內興建28600伙房委會單位，供89800人居住，其規模不論與擬建夾屋和私人住宅單位數目相比皆非常之高，以達到為中低階層提供出售資助房屋的主要目標。據1997年預算，天水圍會因應額外新增92公頃的房屋土地而再多17.5萬人入住，使全區人口升至逾32萬。既然預期人口急劇上升，政府理應及早準備，為未來遷入區內的居民提供充足的就業機會；事實上，天水圍預留區最初只預算有12萬人口，且更有可能發展貨運業和高科技產業，成為中港貿易的橋樑，後來卻因擔心破壞鄰近生態而擱置。
1994年的元朗發展綱領報告分析，天水圍受惠於中港貿易活動增長，可發展成一個策略增長區，以作為中港貿易間的次級樞紐，在預留區內建設高科技廠房和辦公室園，又建議開辦渡輪往返蛇口，及建築一條連接深圳和本港市區的貨運鐵路。可是後來天水圍藍圖研究報告表明，為免影響后海灣生態，不建議在預留區大規模發展工業，只建議在區內市中心和南部西鐵站的地帶，發展辦公室和酒店等服務業，而1998年行政會議通過的«全港發展策略»檢討研究結果，亦未有將有關高科技工業等發展策略納入其中。時至今天，天水圍區內只有少量就業機會，22年前藍圖報告提議在天水圍西鐵站附近發展商業樞紐的構思，現今成為洪水橋新發展區其中一個「發展特色分區」，該地帶目僅有一幅土地正申請興建商廈，其餘用地仍未見顯著發展。
昔日港府興建新市鎮時，常以應付人口增長為優先任務，縱使當局有長遠的願景和計劃，有時在執行上卻跟不上社會和經濟轉變，無法達成均衡發展和自給自足的目標。政府的公權力本來可左右天水圍土地發展方向，例如調整建屋密度、協調各用途土地的比例等，無奈政府已錯過不少時機，未有深入檢討區內發展失衡的成因，妥善處理備忘錄遺下的問題，今天更無視公眾和專家的勸告，堅持將區內剩餘土地撥作住宅用途，如將天水圍變成一個不折不扣的「徙置區」。從去年中期人口統計數字看，天水圍原區就業率是9.4%，數字同將軍澳新市鎮相若，雖然比馬鞍山和東涌分別約7%和8%略高，但仍反映區內絕大多數的勞動人口都需要跨區工作，政府今天強調新發展區應有充夠就業機會，但同時無視天水圍及其他新市鎮的居民，每日長途跋涉到市區工作的現象，更無設法解決居民跨區就業和運輸容量的問題，政府態度難以令居民信服。
以檔案介入社區發展
歸根究底，天水圍的「悲歌」源於殖民制度根本上便利官商同謀，排斥大眾參與和討論，由此再遇上中英香港前途談判與過渡期等複雜因素，令天水圍被逼走過一條慘痛的道路。今日很多天水圍居民未必是這個社區的「原居民」，但卻伴隨著天水圍的「發展」一齊成長，萌芽出在地的社區意識。「人」是建構社區的基本元素，居民透過公開的檔案、社區歷史和資訊，可更深入理解社區脈絡，重新關注和扣連自己的社區。即使我們無法將社區推倒重來，仍可凝聚居民力量促成民間規劃，構思另類發展方案，逐漸改善社區。大概，這些都是檔案與研究的力量。
文件出處：
HKRS300-28-15 Tin Shui Wai Development
HKRS300-27-47、48 Tin Shui Wai Development
HKRS261-4-1 EXECUTIVE COUNCIL PAPERS (SECRET) FOR HALF YEAR ENDING 30TH JUNE 1980 (BOUND WITH MINUTES)
新界拓展署及新界發展顧問團隊（1981）：《新界西北發展調查報告》（Development Investigation of the North Western New Teritories Summary Report: A Strategy for Growth），香港：新界拓展署。
規劃署（1994）：《天水圍預留區發展藍圖擬備研究》，香港：規劃署。
規劃署（1994）：《新界西北（元朗區）發展綱領研究：第三冊 - 元朗平原發展綱領最後報告》，香港：規劃署。
新界北拓展處（1997）：«天水圍／元朗發展計劃»，香港：拓展署。
參考資料：
Lee, Chi Ming等人（1987）：”City on Heavenly Waters - An Evaluation of Tin Shui Wai New Town Development”，香港：香港大學圖書館。
Ng, Kwok-tim（1989）：”New Town Developments as a Decentralization Strategy: Their Impact on Hong Kong”，加拿大：加拿大國立圖書館。
華僑日報（1989）：《天水圍土地庫 可能作住宅區》，香港：華僑日報。
規劃環境地政科（1994）：《物業價格及土地供應專責小組報告書》；香港：規劃環境地政科。
大公報（1996）：港土地基金十年慶周南讚爲港人積福
立法局秘書處－資料研究及圖書館服務部（1997）：《香港的土地供應》，香港：立法會祕書處。
政制及內地事務局（2007）：《中英聯合聲明》 及其實施情況，香港：政制及內地事務局。
文匯報（2003）：陳榮春：七億變兩千億交特區
發展局（2011）：《立法會一題：天水圍發展》，香港：政府新聞處。
馮邦彥（2014）：《香港產業結構轉型》，香港：三聯書店及浸會大學當代中國研究所。
許寶強（2016）：《從亞洲金融危機看香港金融地產結構的困局與出路》，中國：當代文化研究網站。
何佩然（2016）：《城傳立新──香港城市規劃發展史（1841-2015）》，香港：中華書局。
陳榮春（2017）：«中央有效維護香港土地資源»，香港：紫荊網。
